三个维度看懂印度的“小国外交”

南风窗


就印度对中东地区的外交而言,务实心态起着主要作用。不过,莫迪的战略思维也渗透其中。尤其是美国在中东影响力的下降,被印度视为填补真空的绝佳机会。


国际社会对印度“大国雄心”认知的源头,来自印度首任总理尼赫鲁“做有声有色的世界大国”这个定位。如何开展大国外交,无疑是衡量印度大国雄心的重要风向标。但印度针对“小国”的外交,某种程度上说更能体现印度对外战略的本质及其动向。


当然,这里的“小国”既指领土、人口上的绝对小国,也指区别于美国、中国、俄罗斯、日本、欧洲主要国家等的相对小国。


印度的“小国外交”,主要着力点在三个方向:一是南亚周边国家,二是东面的东盟国家,三是西边的中东国家。在这三个方向,印度的“小国外交”呈现不同的特点。


在周边地区,印度的“大国情结”体现得最为明显;在东盟地区,战略思维的特点更为突出;在中东地区,务实心态起着主要作用。当然,这三个维度之间并没有明显的地域界限,往往是相互交织而非相互排斥。


1月25日,东盟十国领导人齐聚新德里,参加首届印度·东盟峰会。


大国情结

1月10日,马尔代夫外长阿西姆访问印度。这个陆地总面积不到300平方公里的小岛国(亚洲领土面积最小的国家),其外长对陆地总面积近300万平方公里的印度的访问,或许最能突显印度“小国外交”中的大国情结。


从2014年5月就任印度总理迄今,莫迪遍访南亚周边国家,唯独没有访问马尔代夫。有分析称,这是莫迪在给马尔代夫下马威,因为近年来马累在外交上“独立”倾向愈发明显。2014年9月中国国家元首首次到访马尔代夫,印方甚至担忧中国在马尔代夫建军事基地。


据印媒报道,阿西姆此访意味着对此前一度冷淡的马印两国关系按下“重启键”。但重启的前提,是马尔代夫政府重申外交上继续奉行“印度优先”(India First)政策。


明确要求周边小国在外交上保持“印度优先”,可能是印度外交的一大特色。这种奇特的大国情结,在印度与不丹的关系上体现得尤为明显。印度是不干涉内政原则的坚定拥护者,但多年来新德里却通过《永久和平与友好条约》,事实上“接管”了不丹的外交。


莫迪上台后提出“邻国优先”(Neighborhood First)外交战略。把周边放在“优先”位置。其实质是或明或暗地要求周边小国坚守“印度优先”政策,把印度的利益关切放在“优先”地位。


当然,是否做到了这一点,衡量权掌握在印度手中。而且,一旦感觉到偏离“印度优先”轨道,新德里就会直接或间接地介入小国的国内政治和外交政策。


2015年9月,尼泊尔就新宪法进行表决。印度认为尼南部的马德西人(历史上移民到尼泊尔的印度裔)的权益,在新宪法框架下未获得充分保证,随即通过发政府声明的形式要求尼推迟宪法草案表决。


在该要求遭到加德满都拒绝后,新德里实施“非正式禁运”,几乎切断了与尼泊尔的燃料、食品的贸易,导致该国经济一度陷入混乱。当年尼泊尔修宪后上台的总理奥利,也不是印度所“中意”的人选,尼印关系因此急转直下。


大半年后,亲印的尼泊尔大会党上台,撤回了尼政府与中国企业签订的尼最大水电站项目,这之后尼印关系有所升温。但在2017年底尼泊尔大选中,大会党惨败,预计亲华的左翼联盟将完成组阁。这又成了莫迪的一块心病。


类似的干预手法,印度对不丹也使用过。2013年7月不丹大选,在投票前几天,当时的印度辛格政府突然停止对不丹的能源补贴,以表达对由王室精英组成的尼执政党“亲近中国”的不满。


这招很“奏效”,经济上高度依赖印度的不丹人,投票让在野的亲印度政党上台。但今年不丹大选,经历了洞朗危机的不丹人会作何选择?


再看2015年1月斯里兰卡大选,原本选情不错的拉贾帕克萨总统,在投票中以明显差距落败。有斯里兰卡媒体指责,在整个竞选活动中,新德里几乎全程参与了“倒拉贾帕克萨”的政治操作。


“这无异于政权更迭”,有分析人士这样评价印度的所作所为。印度尼赫鲁大学教授哈皮蒙·雅各布曾写道:如果说新德里在加德满都的代表是一个失败者且不招人待见,那么印度对斯里兰卡大选的“微妙介入”则树立了一个危险的先例。


“尼泊尔、马尔代夫和斯里兰卡带来的教训是显而易见的。新德里的行为方式不应像现代版的国王,派驻到这些国家的印度外交官不能再有当代总督的想法。”


“现代版的国王”,可谓对印度“小国外交”中大国情结的形象描述。古印度孔雀王朝时期的名臣考底利耶有句名言:你的近邻即是你的天然敌人,邻居的邻居则是天然盟友,因为它可能侵占你邻居的领土但不会侵略你,直到它也成为你的邻居。


考底利耶是印度现实主义战略思想的祖师,被称为印度的马基雅维利。从尼赫鲁到莫迪,印度对待周边小国的政策,为何控制欲望强于平等合作,或许可以从考底利耶那里找到思想源头。


莫迪于去年9月赴华出席杭州G20峰会。


务实心态

印度的“小国外交”,有时“古典”得与现代国际政治不相容,有时却呈现极具现代感的务实心态。


2014年5月就任总理后,莫迪首次外访的国家是不丹。紧接着的8月,莫迪访问尼泊尔,成为17年来首位访问这个近邻的印度总理。


在这两次访问中,莫迪都有一个较为低调但却极为重视的任务,就是加强与这两国的水力资源开发合作。喜马拉雅山脉南麓的不丹和尼泊尔,都是水利资源极为丰富的国家,对于能源匮乏的印度来说价值不言而喻。


务实心态在中东外交上体现得更为明显。1月14日,以色列总理内塔尼亚胡访问印度,莫迪亲赴机场迎接,并全程陪同整个访问过程。两国在能源、太空、军事、网络安全等领域,达成多个合作协议。内塔尼亚胡受到如此高规格的接待,铺垫是去年7月莫迪成为历史上首位访问以色列的印度总理。


“它(以色列)是如何克服种种困境,在沙漠上创造奇迹的?”莫迪还是古吉拉特邦首席部长时发出的这个感慨,或许是他强化对以外交的原始动机。另外也不可否认,莫迪和内塔尼亚胡都有着对待穆斯林极端分子“严苛”的名声。


将巴以问题与对以外交“脱钩”,是莫迪不同于其前任之处,也是其务实外交的体现。事实上,这种务实也是莫迪整个中东外交的底色。2015年8月,莫迪把阿联酋作为其中东外交的首站,他是34年来首次访问这个中东小国(阿联酋现为阿拉伯世界第二大经济体,GDP超过以色列)的印度总理。


2017年7月访问以色列前,莫迪不仅访问了沙特、伊朗等中东区域大国,也到访了巴林、阿曼、卡塔尔、科威特等中东小国。也就是说,莫迪以务实为导向,外交上跨越该区域内部“敌友”界限。


一切皆为发展经济。莫迪上台之初,就被外界认为将是“经济优先”总理,发展经济是其主要战略目标之一。在这一点上,中东地区对印度的重要性自不待言。长期以来,以色列不仅是印度军火的重要来源,也是先进技术的主要提供者之一。


莫迪让印度经济腾飞的愿景,离不开中东的能源。印度每年石油进口的58%,天然气进口的88%来自中东地区。仅卡塔尔,就贡献了印度天然气总进口量的86%。


多年来,印度庞大的海外劳工每年向国内的汇款(约700亿美元),是新德里财政、汇率政策的一个重要稳定器。在中东地区(主要是海合会成员国),有近800万印度海外劳工,占印度海外劳工总数的64%。


沙特、阿联酋、卡塔尔等中东国家所拥有的巨额主权财富基金,对急于吸引外资的莫迪政府来说是个巨大的诱惑。2015年莫迪访问阿联酋期间,阿布扎比承诺对印度基础设施投资750亿美元。


“我们不仅将致力于改变认知,还会改变我们关系的现实状况”,去年莫迪曾这样谈及中东外交。事实上,莫迪是印度历任总理中,对中东外交投入最大的一位。


务实心态是这种“改变”的主要驱动力。在美国印第安纳大学印度问题学者苏密特·甘古里看来,莫迪外交的最大变化之一就是更加务实。他认为,务实的印度将把焦点放在物质利益上,把握物质实力在国际政治中的重要性,追求快速发展经济、增强国家实力。


以色列总理内塔尼亚胡访问印度,莫迪全程陪同。


战略思维

1月25日,东盟十国领导人齐聚新德里,参加首届印度﹣东盟峰会,并出席次日的印度“共和国日庆典”。毫无疑问,这是莫迪政府提升印度与东盟关系的重要举措。


1990年代印度开始经济改革之时,就提出“向东看”(Look East)战略,经济因素起初是印度东南亚外交的首要考虑。如今,莫迪政府把“向东看”升级为“向东干”(Act East),经济因素依然重要,却增加了更多的战略思维。


莫迪在多个场合都强调过“互联互通”的重要性。从地理位置上看,印度实现区域经济融合,最可行的方向就是“东面”。这个方向也是世界上经济最活跃、最具潜力的区域。


但同时也应看到,东盟目前只是印度第四大贸易伙伴(排在中国、美国、欧盟之后),而且在经济发展水平、产业结构、承接制造业转移上两者存在明显的竞争性。因此,莫迪强推东盟外交,战略考量就更加突显了。


印度的“东面”经济活跃,但同时战略竞争也密集。目前印度与东盟建立了30个对话机制。新德里还出资设立了“印度﹣东盟基金”、“印度﹣东盟科技发展基金”、“印度﹣东盟绿色基金”等多个专项基金。


对于资金算不上雄厚的印度来说,这些都是“战略净投入”。美国布鲁金斯学会学者德鲁瓦·贾伊尚卡尔认为,“向东看”本质上着眼于经济,但莫迪政府的“向东干”更具综合性,包括安全、战略上的考虑。


战略思维,是莫迪外交的另一明显特征,而且他并不讳言战略竞争。印度加大对东南亚的“投注”,某种程度上说是对中国影响力扩张的战略性回应。新德里对斯里兰卡国内政治的深度介入,重要的原因在于前总统拉贾帕克萨对中国“一带一路”战略的积极态度。


在与孟加拉国的争议领土问题上,莫迪所属的人民党向来主张寸土不让。但在2015年6月,莫迪政府却以事实上的让步为代价,换取了两国领土问题的解决。这背后都有战略性的考虑。


当然,印度“小国外交”中的战略考虑也不全都是针对中国,也有其自身“大国雄心”的一面。随着能源结构以及进口来源的多元化,印度对中东的能源依赖正在降低。


2006年,印度石油进口的74%来自中东,近年来已下降到58%。所以,仅从能源安全上已无法解释莫迪密集的中东外交。布鲁金斯学会学者卡迪拉·佩西亚戈达认为,美国在中东影响力的下降,为其他大国创造了空间,印度正将此视为填补真空的绝佳机会。


作者 | 南风窗主笔 雷墨 lm@nfcmag.com

编辑 | 谢奕秋 xyq@nfcmag.com

图片 | 网络图片

排版 | Lucky


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